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最高人民法院

国土局未按土地出让合同约定条件交付土地的,受让人享有合同的法定解除权

👉作者：唐青林 李舒 杨巍   单位：北京市安理律师事务所

阅读提示：本文梳理了国有土地出让中净地交付问题的相关裁判规则：（1）国土局未按土地出让合同约定条件交付土地的,受让人享有合同的法定解除权（主文案例）；（2）土地不具备净地出让条件，属于依法禁止出让的情形。国土资源部门作为出让人在土地出让过程中隐瞒该重要事实，违反了应尽的合同义务，导致受让人合同目的无法实现，故受让人有权解除《成交确认书》（延伸阅读案例1）；（3）虽然土地出让合同未约定交付土地标准，但拆迁安置等义务是国土资源部门的法定义务（延伸阅读案例2、案例3）；（4）国有土地出让合同可约定土地上房屋、墓地等的拆迁义务主要由受让人承担（延伸阅读案例4）。

裁判要旨

一、土地挂牌出让前必须完成安置补偿、做到净地出让。国土资源局作为负责土地开发建设与管理的政府职能部门，将尚不符合条件的土地进行出让，既违反相关政策和法律，也将会对土地使用权出让合同的相对方构成违约。

二、土地是否属于无权利瑕疵的净地，涉及到受让人合同目的能否顺利实现，是土地使用权出让合同关系中的重要内容。严格按照合同约定的条件向受让人交付土地是出让人的一项主要合同义务，出让人违反该义务将导致受让人的合同目的不能实现，该情形下受让人享有合同的法定解除权。

案情简介

一、兴安公司通过公开竞拍方式取得1365号宗地的开发使用权，于2013年11月与潜山县国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定出让和交付的土地现状应是权属清晰，无地上建筑物，四至及界址点明确的土地，交付时间为11月18日。合同签订后，兴安公司支付了该宗土地的第一期出让金10220万元。

二、双方在办理土地交付手续时，经现场测量，兴安公司发现垃圾中转站建筑物占用了案涉宗地面积，遂拒绝在《交付土地确认书》上签字。

三、兴安公司向安徽高院起诉，请求：解除《国有建设用地使用权出让合同》；潜山县国土局退还兴安公司已支付的土地出让金10220万元，并按照每日146000元支付自2013年11月18日起至合同解除之日的违约金。安徽高院认为，垃圾中转站占用的面积为19.34平方米，只占宗地总面积的0.07%，并不影响兴安公司对案涉宗地的开发建设，潜山县国土局的违约行为尚不构成合同解除的条件，故判决：驳回兴安公司的诉讼请求。

四、兴安公司不服，上诉至最高法院。最高法院认为，潜山县国土局的行为导致兴安公司合同目的无法实现，判决：解除《国有建设用地使用权出让合同》；潜山县国土局退还兴安公司土地出让金10220万元，并按照每日51100元支付自2013年11月18日起至本判决生效之日止的违约金。

五、潜山县国土局不服，向最高法院申请再审，主张原审将占比仅0.07%的面积误差放大成申请人根本性违约，没有事实依据。最高法院裁定驳回潜山县国土局的再审申请。

败诉原因

最高法院改判解除《国有建设用地使用权出让合同》的原因在于：

第一，潜山县国土局构成根本违约。按照双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定，出让和交付的土地现状应是权属清晰，无地上建筑物。又据国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件”规定以及国土部门的其他相关规定，出让人应当做到净地出让。而且严格按照合同约定的条件向受让人交付土地是出让人的一项主要合同义务。而本案潜山县国土局拟交付土地上建有垃圾中转站，占用宗地面积19.34平方米，极大降低了该宗地的品质，极有可能导致兴安公司失去对该宗地开发建设的商业价值。因此潜山县国土局已构成根本违约。

第二，兴安公司享有约定解除权。按照双方签订的《国有建设使用权出让合同》第三十七条约定：“出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同。”潜山县国土局未在合同约定的时间内向兴安公司提供符合合同约定的土地，故兴安公司有权依据双方签订的《国有建设使用权出让合同》，行使约定解除权。

第三，兴安公司享有法定解除权。《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同……（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的……”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十五条亦明确规定：“出让方应按照合同规定提供出让的土地使用权，未按合同规定提供土地使用权的，土地使用者有权解除合同，并可请求违约赔偿。”本案由于潜山县国土局未能按约交付土地，致使本案的合同目的不能实现，因此兴安公司亦享有法定解除权。

败诉教训、经验总结

前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：

一、根据2012修订的《闲置土地处置办法》规定，国土资源主管部门出让的土地应当符合下列要求：（1）土地权利清晰；（2）安置补偿落实到位；（3）没有法律经济纠纷；（4）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（5）具备动工开发所必需的其他基本条件。国土资源主管部门及其工作人员违反上述要求供应土地的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

二、国土资源主管部门未按土地出让合同约定提供土地使用权的，受让人有权行使法定解除权，并有权请求国土资源主管部门承担违约责任，赔偿损失。

相关法律规定

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

第十五条  出让方应当按照合同规定，提供出让的土地使用权。未按合同规定提供土地使用权的，土地使用者有权解除合同，并可请求违约赔偿。

《闲置土地处置办法》

第二十一条  市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：

（一）土地权利清晰；

（二）安置补偿落实到位；

（三）没有法律经济纠纷；

（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；

（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。

《中华人民共和国合同法》

第九十三条 当事人协商一致，可以解除合同。

当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。

第九十四条  有下列情形之一的，当事人可以解除合同：

（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；

（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；

（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；

（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；

（五）法律规定的其他情形。

第九十七条  合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。

第九十八条  合同的权利义务终止，不影响合同中结算和清理条款的效力。

以下为该案在法院审理阶段，裁判文书中“本院认为”部分就该问题的论述：

（一）关于潜山县国土局是否构成根本违约的问题

本案中，双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》系当事人的真实意思表示，不违反法律法规的强制性规定，原判决认定合法有效正确。按照合同约定，出让方应按现状交付土地给受让人。又据国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件”规定以及国土部门的其他相关规定，出让方应当做到净地出让。潜山县国土局作为国有土地职能管理部门，对于上述规定应当知晓。故原判决认定，对于本案所涉的出让标的物土地应为权属清晰，无地上建筑物，具体面积和界限如出让宗地平面界址图所示，并无不妥。经一审法院组织双方当事人进行实地测量，垃圾中转站占用宗地面积19.34平方米，双方当事人对该测量结果均予以认可。潜山县国土局在再审申请中主张，1365号宗地图将垃圾中转站建筑物西边19.34平方米涵括在内属于测量上的误差，真实的土地现状完全是净地，因与本案原审查明的事实不符，本院不予确认。原审判决以出让的土地情况不符合《国有建设用地使用权公开出让公告》、《国有建设用地使用权拍卖出让须知》和《拍卖公告》等合同文件所载情况，认定潜山县国土局已构成违约，有事实和法律依据。

潜山县国土局主张在本案所涉相关文件中清楚载明“其相邻建筑关系均由竞得人自行妥善处理”，原审确定相邻建筑物之间的距离退让义务给出让人，存在明显不妥。由于垃圾中转站占用1365号宗地面积为19.34平方米，原审判决根据《城市环境卫生设施规划规范GB50337-2003》有关生活垃圾中转站设置标准，确定合理避让的范围，得出面积误差明显大于0.07%。本案所涉相关文件中载明的“其相邻建筑关系均由竞得人自行妥善处理”，根据文义解释，应为出让土地界址点之外的相邻建筑物。基于出让方出具的1365号宗地测绘图、受让方支付的价款和对应的面积、出让方在出让土地之前未明确说明受让方需对垃圾中转站合理避让以及受让方将土地用于商业开发须有整体美感等原因，原审判决确认与垃圾中转站之间的距离退让义务属于出让人，并无不当。故潜山县国土局主张其不构成违约，没有事实和法律依据，本院应不予支持。

（二）关于本案《国有建设用地使用权出让合同》应否解除的问题

本案双方当事人《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条约定：“……出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同。”出让方潜山县国土局在本合同中的主要义务是按约交付净地，但潜山县国土局未在合同约定的时间内向兴安公司提供符合合同约定的土地。经兴安公司催促，潜山县国土局曾于2013年11月21日向兴安公司交付土地，但因涉案宗地不符合合同约定，所以兴安公司拒绝受领该土地。由于潜山县国土局未能按约交付符合合同约定的土地，从而使兴安公司有权依据约定解除事由解除合同。合同法第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同……（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的……”由于潜山县国土局未能按约交付土地，致使本案的合同目的不能实现，原审认为兴安公司亦享有法定解除权，并无不当。再审申请人潜山县国土局主张原判决解除合同违背了《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十三条的规定，上述规定是对瑕疵担保义务所产生的减价请求权的适用，需以买受人同意接受标的物为前提。本案原告兴安公司一审诉讼请求是解除合同，故原审未适用上述规定，依法判决解除合同，处理正确。潜山县国土局主张不应解除合同，没有事实和法律依据，本院应不予支持。

案件来源

怀宁县兴安房地产开发有限公司与潜山县国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷申诉、申请民事裁定书，[最高人民法院（2017）最高法民申451号]；上诉人怀宁县兴安房地产开发有限公司与被上诉人潜山县国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷二审民事判决书，[最高人民法院（2015）民一终字第345号]。

延伸阅读

裁判规则一：土地不具备净地出让条件，属于依法禁止出让的情形。国土资源部门作为出让人在土地出让过程中隐瞒该重要事实，违反了应尽的合同义务，导致受让人合同目的无法实现，故受让人有权解除《成交确认书》（案例1）。

案例1：浙江国都控股有限公司与海口市国土资源局其他合同纠纷二审民事判决书[最高人民法院(2014)民一终字第00045号]认为，“海口市国土局在发出《出让公告》、收取国都公司2亿元竞拍保证金乃至签订《成交确认书》之时，土地上尚有三座寺庙未与被拆迁人签订拆迁安置补偿协议，相关补偿款的数额及拆迁完成时间等问题尚无定论。也就是说，海口市国土局出让案涉土地时，土地尚不具备净地出让条件，属于依法禁止出让的情形。《成交确认书》约定签订《出让合同》之日即交付土地之日，而案涉寺庙的拆迁安置进程表明海口市国土局根本无法在约定日期交付符合约定、法定出让条件的土地。而且，一审、二审期间，海口市国土局未能举证证明其事先已经将出让地块属于尚未完成拆迁安置补偿的实际情况向国都公司以及其他竞拍者释明，也未能证明国都公司是在对此事项已知晓情形下仍然愿意参与竞拍的事实。本院认为，土地是否属于无权利瑕疵的净地，涉及到受让人合同目的能否顺利实现，是土地使用权出让合同关系中的重要内容，如实进行告知和披露是出让人的一项主要合同义务。海口市国土局隐瞒该重要事实，违反了应尽的合同义务，已经构成违约。国都公司认为该重大瑕疵行为影响土地的整体开发利用并导致国都公司合同目的无法实现，理由成立。另外，一审判决将海口市国土局出具的928号《通知》上记载的时间作为该通知向国都公司的送达时间，属于事实认定错误，本院予以纠正。实际情况是：国都公司解除《成交确认书》相关函件的送达时间在先、海口市国土局通知国都公司签订《出让合同》及作出《解除成交决定》的时间在后。国都公司提出解除《成交确认书》，符合《合同法》第九十四条第四项‘当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的’的规定情形，其要求确认该解除行为效力的诉讼请求，依法应当予以支持。”

裁判规则二：虽然土地出让合同未约定交付土地标准，但拆迁安置等是国土资源部门的法定义务（案例2、案例3）。

案例2：横山县国土资源局与榆林市蓝杉房地产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷二审判决书[陕西省高级人民法院(2015)陕民一终字第00216号]认为，“关于应否解除合同以及横山县国土资源局是否应承担利息及其他损失的问题：双方于2012年2月15日签订的《国有建设用地使用权出让合同》系双方真实意思表示，其内容不违反法律、行政法规的强制性规定，应为有效。在土地使用权出让合同关系中，作为受让方的合同目的，是支付出让金为对价取得土地使用权，通过对土地进行开发、使用和经营等活动，实现一定的经济利益。本案中，自2011年9月29日蓝杉房地产公司以拍卖方式竞得涉案土地至本案审理之日已经四年有余，但涉案土地上的第三方建筑物并未得到有效解决，导致蓝杉房地产公司不能实现开发利用涉案宗地的合同目的，合同应予解除。故横山县国土资源局关于不应解除合同的上诉理由不能成立，原审法院认定并无不当。对于横山县政府是否应承担利息及损失的问题，为了保证合同目的能够实现，确保用于出让的土地符合现行法律和政策规定、不存在不利于合同目的实现的障碍和瑕疵，是提供土地使用权一方当事人的基本合同义务。根据国土资源部国土资电发（2007）36号《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条的规定：‘实行建设用地使用权净地出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系…’，及《闲置土地处置办法》第二十一条的规定：‘市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷…’，故横山县国土资源局的基本合同义务为以净地交付。另外，拆迁安置是政府依法享有的公权力，政府以外的任何自然人、法人无权实施。因此，虽然双方约定以现状交付，但并不能否定横山县国土资源局拆迁安置的法定义务。由于横山县国土资源局不履行自己的法定义务，导致合同解除，存在过错，横山县国土资源应向蓝杉房地产公司返还土地出让金及利息并赔偿损失，故上诉人关于不应当承担利息及其他损失的上诉理由不能成立，原审法院认定亦无不妥。”

案例3：盐城鑫富达房地产有限公司与滨海县国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷二审民事判决书[江苏省高级人民法院(2014)苏民终字第00374号]认为，“根据该合同约定，滨海国土局应在鑫富达公司交清土地出让金后将符合净地标准的土地交付给鑫富达公司；滨海国土局延期交付土地超过60日，经催交后仍不能交付土地的，鑫富达公司有权解除合同。鑫富达公司已于2011年8月19日按合同约定全额缴纳了土地出让金8520710元，滨海国土局应按合同约定将净地交付给鑫富达公司。至于净地的标准，双方在合同中没有明确约定，原审判决参照国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条的规定确定净地的标准，即净地需要土地权利清晰；安置补偿落实到位；没有法律经济纠纷；地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；具备动工开发所必需的其他基本条件。根据原审法院于2013年11月28日到涉案土地的现场勘查情况，刘古斗在涉案土地东北区域内种植有7棵大树、若干棵小树。因刘古斗认为其对部分涉案土地享有承包经营权，且对征地补偿标准有异议而未领取补偿款并拒绝交地。因刘古斗问题尚未解决，故原审判决认定涉案土地不符合‘土地权利清晰、安置补偿落实到位、没有法律经济纠纷’的净地标准，并无不当。……根据《中华人民共和国合同法》第九十四条的规定，当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的，当事人可以解除合同。故鑫富达公司请求解除合同有法律依据，滨海国土局提出的鑫富达公司无权解除合同的上诉理由不能成立。至于涉案土地上仍存在他项权的问题，鑫富达公司已向本院出具承诺书，承诺如抵押问题未能解决，滨海国土局可在返还土地出让金时扣除相关款项。故该问题可在合同解除后双方协商解决。”

裁判规则三：国有土地出让合同可约定土地上房屋、墓地等的拆迁义务主要由受让人承担（案例4）。

案例4：黄山市凤凰岛开发有限公司与歙县国土资源局、歙县深渡镇人民政府建设用地使用权出让纠纷申请再审民事裁定书[最高人民法院(2012)民申字第427号]认为，“二审判决关于因凤凰岛公司违约而案涉合同解除的认定有相应的事实和法律依据。两份《国有土地使用权出让合同》第五条均约定，歙县国土资源局出让的土地使用权为现状土地条件。《补充协议》第十一条约定，深渡镇政府协助凤凰岛公司妥善协调处理好项目开发期间的相关问题（包括遗留问题），并配合凤凰岛公司做好建设施工中各种矛盾纠纷的调处工作，提供相关服务。前述约定说明，案涉土地上房屋、墓地等的拆迁义务应由凤凰岛公司承担，深渡镇政府承担的仅是协助义务。凤凰岛公司所称歙县国土资源局和深渡镇政府至今未完成涉案土地上房屋拆迁、墓地搬迁，造成其无法开发，与双方合同约定内容不符。凤凰岛公司未按《补充协议》约定履行其投资义务，符合《补充协议》第五条约定的案涉合同解除的条件，歙县国土资源局有权解除案涉合同，歙县国土资源局2010年9月2日作出的《关于解除﹤国有土地使用权出让合同的补充协议﹥等合同（协议）的通知》发生合同解除的效力。”

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